Viele Entwicklungs-NGOs sind in Gefahr, sich ihre Unabhängigkeit von den Geberstaaten abkaufen zu lassen
Schon immer haben Menschen sich organisiert, um anderen zu helfen. Nichtstaatliche Organisationen stehen in dieser Tradition, sind aber auch angetreten, auf soziale und politische Veränderungen hinzuwirken. Dabei behindert sie jedoch die Art ihrer Finanzquellen: Sowohl die meisten Spender als auch die Staaten des Nordens, die heute große Zuschüsse an NGOs zahlen, drängen diese Organisationen in die Rolle des bloßen Anbieters von Sozialdiensten. Wenn sie einen bedeutenden Beitrag zur Entwicklung leisten wollen, dann müssen die NGOs trotz dieser finanziellen Verlockungen auf ernsthafte Debatten über grundlegende Veränderungen drängen - im Norden wie im Süden.
von Ian Smillie
Es gibt verschiedene Definitionen dafür, was eine nichtstaatliche Organisation (non-governmental Organisation, NGO) ist. Hier wird der Begriff für jene große Zahl von Organisationen verwendet, die - egal ob groß oder klein und ob vom Staat unterstützt oder nicht - fünf Kriterien einigermaßen erfüllen: Die Organisation muss zu einem gewissen Grad institutionalisiert sein. Sie sollte privat und vom Staat getrennt sein. Sie sollte nicht gewinnorientiert arbeiten sowie sich selbst verwalten, also ihre Arbeit kontrollieren können. Und sie sollte mit einem nennenswerten Anteil an freiwilliger Mitarbeit verbunden sein.
Was ist der Ursprung von NGOs? Der Brauch, Vereinigungen zu gründen, ist so allgegenwärtig und alt wie die Zivilisation. Das grundlegendste Motiv dafür ist Nächstenliebe, die in jeder organisierten Religion und in den meisten sozialen Gemeinschaften tief verwurzelt ist. Auch im abgelegensten Dorf in der Mongolei, dem Kongo oder Australien werden Wege gefunden, sich irgendwie um die Kranken, Alten und Obdachlosen zu kümmern. Im manchen Fällen ist Eigennutz ein Motiv für die Gründung einer Organisation. Im Europa des Mittelalters zum Beispiel galt es schließlich als wünschenswert und kostengünstig, Armen zu helfen, statt sie zu bekämpfen, und zu diesem Zweck Organisationen zu gründen.
Manchmal ist Schuld der Anlass dafür, eine karitative Einrichtung zu gründen oder zu spenden. "Man muss nur an einige unserer unersättlichen Financiers denken", schieb der amerikanische Schriftsteller John Steinbeck, "die zwei Drittel ihres Lebens damit verbringen, ein Vermögen aus den Eingeweiden der Gesellschaft zusammenzuklauben und das andere Drittel damit, es wieder zurückzugeben." Und manchmal ist Zorn das Motiv. "Ich fühlte mich aus Zorn und Scham dazu gezwungen", berichtet Bob Geldoff über seine Spendenaktion für Äthiopein Mitte der achtziger Jahre. "Scham war der wichtigste Grund. Ich fühlte mich beschämt, dass wir erlauben, dass diese Dinge anderen zustoßen."
Auch der Gedanke, anderen jenseits der Grenzen der eigenen Gemeinschaft zu helfen, ist alt. Europäische Kirchen senden bereits seit 300 Jahren Missionare zu den "Antipoden". Die Entsendung hatte vor allem ein religiöses Ziel, doch Schulen, Krankenhäuser sowie soziale und wirtschaftliche Verbesserungen - gut durchdachte und unangemessene - waren immer ein bedeutender Teil davon. Im 20. Jahrhundert entstanden im Norden die zahlreichen NGOs des modernen, eher säkularen Typs - zumeist in oder kurz nach einem Krieg: Save the Children wurde 1919 gegründet, Foster Parents Plan während des Spanischen Bürgerkrieges, Oxfam und Care während des Zweiten Weltkrieges und World Vision während des Koreakrieges. Ihr unmittelbares Ziel war die Nothilfe, die Linderung von Leid. Doch diese und tausende andere Organisationen, die in den letzten drei oder vier Jahrzehnten in Nord und Süd gegründet wurden, merkten bald, dass Nothilfe vielleicht nicht so dringend nötig ist, wenn man den Katastrophen zuvorkommt und sich mit Entwicklungsarbeit beschäftigt.
Das ist der Hintergrund für die erste Funktion einer NGO: soziale Dienste zu leisten. Schon bevor die Grenzen der modernen Nationalstaaten in Asien, Afrika und Lateinamerika gezogen waren, begannen Kirchen und später NGOs aus dem Norden, soziale Dienste im Süden bereitzustellen. Heute leisten sie mit Hilfe lokaler NGOs (und manchmal tun das diese allein) mindestens ein Drittel der klinischen Krankenversorgung in Kamerun, Ghana, Malawi, Uganda und Sambia und mehr als 10 Prozent in Indonesien und Indien. Ihnen gehört ein Viertel der Gesundheitseinrichtungen in den drei größten Städten Boliviens. In Brasilien beschäftigt eine einzige NGO mehr als 47.000 medizinische Sozialarbeiter, die Gesundheitsversorgung und -bildung auf den Gebieten Ernährung, Schwangerschaft, Stillen, Impfung und Vorsorge gegen Durchfall anbieten.
Der Einsatz der NGOs ist oft effizienter als der von Regierungen. Ein Arzt in einem Missionshospital in Uganda behandelt an einem Tag fünfmal so viele Patienten wie ein Angestellter eines staatlichen Krankenhauses. Die meisten dieser Dienste werden von der Regierung finanziell unterstützt. NGOs haben sich auch anderen Arten von Diensten zugewandt; sie machen zum Beispiel Armen angemessene Finanzdienstleistungen zugänglich, was das formelle Banksystem in vielen Ländern nicht konnte.
Die zweite bedeutende Funktion der NGOs ist ihre Rolle in der Zivilgesellschaft. Genau wie die Definition einer NGO kann die von "Zivilgesellschaft" mehrere Kapitel und sogar ganze Bücher einnehmen, ohne dass der Durchschnittsleser am Ende schlauer ist - besonders wenn er gehofft hat, die NGOs irgendwo in diesem Durcheinander ausfindig zu machen. Charles Bahmuellers Definition ist brauchbar: "Der Begriff 'Zivilgesellschaft' bezieht sich auf freiwillige soziale Tätigkeit, die nicht vom Staat erzwungen wird. Zivilgesellschaft ist das gesamte Netz spontaner sozialer Beziehungen, das außerhalb der Institutionen der politischen Ordnung und der gesetzlichen Pflichten liegt." Das schließt offensichtlich NGOs ein. Als die neue Diskussion über die Zivilgesellschaft begann, hielten jedoch zumindest einige Beteiligte NGOs für das vorherrschende Muster in der Zivilgesellschaft.
Gleichzeitig vollzogen sich zwei bedeutende Veränderungen bei der staatlichen Entwicklungshilfe. Eine wurde eingeleitet vom Fall der Berliner Mauer: Danach sahen sich viele Geberländer weniger als zuvor genötigt, korrupte und undemokratische Regime zu unterstützen - zum Beispiel je nach deren Abstimmungsverhalten in den Vereinten Nationen (UN). "Gute Regierungsführung", ein neues Leitbild der frühen achtziger Jahre, konnte nun noch weiter in den Vordergrund treten. Auf der Suche nach alternativen Kanälen für die Hilfe in Ländern, in denen die "Regierungsführung" zu wünschen übrig ließ, entdeckten die Geber die Nützlichkeit der NGOs. Dank ihrer war es möglich, die staatliche Hilfe für ein Land wie Haiti vor der Wahl Aristides einzuschränken oder sogar komplett zu streichen, aber ohne politische Schäden über NGOs die Nothilfe und die Unterstützung für die Ärmsten fortzusetzen.
Das Streben nach guter Regierungsführung war allerdings in mancher Hinsicht weniger bedeutsam für die NGOs als die Begeisterung für Strukturanpassungsprogramme, die seit Beginn der achtziger Jahre bei der Weltbank und dem Weltwährungsfonds über die Flure wehte. Zu den wichtigsten Dogmen der Strukturanpassung gehörten Forderungen nach einem schlankeren Staat, weniger Staatseingriffen und geringeren Ausgaben für - unter anderem - soziale Dienste. Auch hier gerieten die NGOs (oder die Zivilgesellschaft) ins Blickfeld. NGOs konnten Lücken füllen, Gemeinschaften stärken und soziales Kapital schaffen. Alles passte zusammen: weniger Staat, bessere "Regierungsführung" und die Möglichkeit, die Hilfe für üble Regime zu kürzen (und dann einfach die Hilfe insgesamt).
Während der aufgeregten Suche nach "Akteuren" der Zivilgesellschaft - oder Lückenbüßern - hatten NGOs oft die Nase vorn. Die NGOs des Nordens sollten mit einer Reihe von Programmen zur Demokratieförderung behilflich sein, die von Wahlbeobachtung bis zu Versöhnungsarbeit unter Notstandsbedingungen reichten. Indem sie lokale Institutionen schaffen halfen und unterstützten, sollten sie Gemeinschaften stärken, neue Organisationen der Zivilgesellschaft aufbauen und neue Sozialdienste anbieten. In der zweiten Hälfte der achtziger Jahre begannen einige Geberstaaten, NGOs aus dem Süden direkt zu finanzieren. Sie glaubten, dass die Vermittlung über NGOs aus dem Norden wenig Mehrwert biete und sich sogar als Hindernis für die Institutionen, Dienste oder Konzepte, die die Geber bevorzugten, erweisen könnte. So kamen auch südliche NGOs zum Zuge.
Die Tinte der ersten Generation von Aufsätzen über die Zivilgesellschaft war allerdings kaum trocken, als es in Mode kam, den NGOs vorzuwerfen, sie seien keineswegs Musterbeispiele der Zivilgesellschaft. Diese, so wurde argumentiert, sei viel mehr als die NGOs. Sie schließe die Künste, Sportvereine, religiöse Gruppen, politische Vereinigungen und Arbeiterorganisationen, Journalistenverbände, Akademiker, Frauen, Alte und die Jugend ein.
Zu all dieser intellektuellen Selbstbefriedigung kann, soweit sie die NGOs betrifft, zweierlei festgehalten werden. Erstens haben NGOs den Begriff "Zivilgesellschaft" nicht erfunden. Vielmehr haben als erste die Geber den Begriff auf die NGOs angewendet - auf der Suche nach einem neuen Etikett, das mehrere Fliegen mit einer Klappe schlagen sollte. Und die Geber (eifrig unterstützt von Wissenschaftlern) haben auch, als in ihrem Verhältnis zu NGOs die unten beschriebene Periode der Verwirrung und der Rivalität begann, den Anspruch der NGOs auf einen Platz in der Zivilgesellschaft als illegitim anprangert.
Zweitens haben NGOs - egal ob sie nun einen großen oder einen kleinen Teil der Zivilgesellschaft ausmachen - niemals zuvor so viel Geld aus der staatlichen Entwicklungshilfe erhalten wie heute. Nach einer Schätzung des britischen Overseas Development Institute betrug der Anteil an den staatlichen Hilfeleistungen (einschließlich Nothilfe), der 1993 über NGOs geleitet wurde, in den Niederlanden 10 Prozent, in Norwegen 25 Prozent, in der Schweiz 29 Prozent und in Schweden 30 Prozent.
Die NGOs des Nordens kämpfen seit 30 Jahren damit, dass ihre Doppelrolle als Dienstleister und als Agenten des Wandels sie zu Kompromissen zwingt. Die meisten von ihnen akzeptieren die zweite Rolle, soweit es um Projekte, Fachkenntnis und Techniktransfer geht, doch viele haben Probleme mit dem Engagement für Wandel im weiteren Sinn. Die meisten NGOs des Nordens bemerken, dass es problematisch ist, in Übersee für eine Reform auf der Makro-Ebene einzutreten. Erstens könnte es unangebracht sein, sich als Außenstehender tief in die Innenpolitik eines anderen Landes einzumischen. Zweitens könnte es kostspielig sein: Gegen verwurzelte Überzeugungen oder Gewohnheiten anzugehen - selbst wenn sie falsch sein mögen -, könnte das Ende eines Programmes und die Ausweisung der NGO zur Folge haben. Zum Beispiel sind internationale NGOs, die für grundlegende Menschenrechte von Frauen und Kindern eintreten, Schmähungen und Zensur ausgesetzt, wenn sie Traditionen oder handfesten Interessen zu nahe treten. Und ausländischen NGOs droht die Einschränkung ihrer Rechte, wenn sie in einem Land zu tief im Kampf um die Demokratie mitmischen.
Seltsamerweise ist das Problem im Heimatland der NGOs noch komplizierter. Die Kritik des britischen Hilfswerks Oxfam an der Entwicklungspolitik der britischen Regierung hat mehr als einmal die Aufmerksamkeit der Charity Commissioners for England and Wales erregt und ist von diesem Aufsichtsgremium missbilligt worden. Und dem kanadischen International Church Fund for International Development (ICFID) hat die Entwicklungsagentur der Regierung Kanadas (CIDA) die Finanzierung stark gekürzt, nachdem er den politischen Kurs der Behörde in der Frage der Strukturanpassung öffentlich kritisiert hatte. "Zufall", sagte CIDA. "Ursache und Wirkung", meinte der ICFID.
Damit soll nicht unterstellt werden, die demokratischen Rechte der NGOs im Norden würden von den Regierungen systematisch beschnitten. Es zeigt jedoch, dass keine Regierung über Kritik erfreut ist und die meisten Schritte unternehmen, sie einzudämmen. Die Höhe der Finanzierung ist ein Mittel, mit der eine Regierung ihr Vertrauen zu oder ihr Missfallen gegenüber einer NGO zum Ausdruck bringen kann. Vielen NGOs ist das bewusst, und sie dämpfen ihre Kritik an der staatlichen Hilfe und der Außenpolitik oder weichen dem ganz aus. "Wir sind nicht politisch", werden viele sagen und vergessen dabei bequemerweise, dass Schweigen ebenso ein politischer Akt ist wie etwas zu sagen.
Komplizierte Debatten über Politik und Wirtschaft zu Hause zu vermeiden, zahlt sich auch dort aus, wo es um Einzelspender geht. Greenpeace, eine der politischsten unter den Umwelt-NGOs, hat festgestellt, dass sie ihre Spender halten kann, so lange sie bei gefühlsbeladenen Themen bleibt - Wale, Robben, Atomtests. Sobald sie sich aber auf das Feld der Wirtschaft verirrt - wie mit der Empfehlung, die Schulden der Dritten Welt zu streichen -, gehen die Spenden stark zurück. Einige internationale NGOs haben natürlich offen und grundsätzlich Position zu Themen bezogen, die nicht populär sind oder für die es im Inland wenig Verständnis gibt. Gute Beispiele dafür sind die Kampagnen gegen Baby-Nahrung, gegen Strukturanpassungsprogramme oder für die Rechte von Arbeitern. Neuerdings sind sogar weniger politisch ausgerichtete NGOs ins Boot gekommen - mit ungefährlichen politischen Fragen wie Kinderarbeit und der Kampagne gegen Landminen.
Doch die meisten der größten NGOs im Norden verkaufen ihren Spendern nicht Ideen, Veränderungen oder Reformen. Sie schaffen keinen Konsens zugunsten des sozialen, politischen und wirtschaftlichen Wandels, der einer echten, breitenwirksamen Entwicklung notwendig vorausgehen muss. Sie verkaufen Balsam für das geplagte Gewissen - kleine Möglichkeiten, sich gut zu fühlen, für vielbeschäftigte Menschen in einer äußerst materialistischen Welt.
Das beste Beispiel dafür sind die Kinderpatenschaften, die - in Entwicklungshilfekreisen nahezu unbeachtet - nicht nur zum erfolgreichsten Mittel des Spendensammelns im Norden geworden sind, sondern auch zur vorherrschenden Linse, durch die eine wachsende Zahl von Bürgern des Nordens den Süden wahrnimmt. World Vision, der Christian Children's Fund und Foster Parents Plan hatten 1982 insgesamt 701.000 Kinder in Patenschaft. Bis 1996 wuchs diese Zahl um mehr als das sechsfache auf 4.479.000 Kinder.
In Reaktion auf die Kritik, dass Kinderpatenschaften teuer seien und mehr Probleme schaffen als lösen würden, da sie einzelne Kinder für besondere Förderung herausgreifen, haben die meisten Patenschaftsorganisationen Gemeindeprogramme entwickelt. Das wird im größten Teil der Werbung für Kinderpatenschaften heute klar gesagt: Die Hilfe für ein Kind kommt der ganzen Kommune zugute. Doch für die Paten hat sich faktisch wenig geändert. Er oder sie "adoptiert" noch immer irgendwo ein Kind. Er oder sie schreibt dem Kind noch immer Briefe und bekommt Briefe und Bilder zurück. Das ist noch immer teuer. Und es bestärkt hundertausende wohlmeinende Spender noch immer in einer buchstäblich paternalistischen Einstellung; ihnen wird selten klar gemacht, dass "ihre" Kinder Hilfe brauchen, weil deren Eltern keine ausreichende Lebensgrundlage haben, und dass die Behandlung des Symptoms die Beschäftigung damit verhindert, was Solidaritäts-NGOs die tieferen Gründe der Armut nennen.
Doch selbst die meisten politischen NGOs sind bei ihren Spendenaktionen und ihrer Anwaltschaft vorsichtig. Viele haben in den vergangenen Jahren ihre Arbeit auf dem Gebiet der entwicklungspolitischen Bildung zurückgeschnitten. Zum Teil ist der Grund, dass die Regierungen einiger Länder - wie der USA, Großbritanniens, Kanadas und Australiens - die Unterstützung dafür gekürzt haben. Zum Teil liegt es aber daran, dass politische und ökonomische Botschaften anscheinend alle außer den überzeugtesten Spendern in die Arme von Wohlfühl-NGOs treiben.
Die Unterstützung der Regierungen des Nordens für NGOs hat sich seit der Entwicklung des ersten Zuschussprogramms in Deutschland Anfang der sechziger Jahre entscheidend geändert. Ende der Sechziger hatten die meisten Mitgliedsländer der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), zu der fast alle Geberländer gehören, ähnliche Verfahren eingeführt. Sie hatten nur wenige Richtlinien für die Förderung von NGOs; diese konnten die meisten Schwerpunkte der Arbeit selbst setzen. Größere Organisationen wie Oxfam und Foster Parents Plan hatten die Zuschüsse nicht nötig, konnten diese Extras aber stets gut verwenden. Andere NGOs hätten jedoch ohne staatliche Unterstützung niemals überlebt. Organisationen, die Freiwillige entsenden - der britische Volunteer Service Overseeasder Canadian University Service Overseas, die Australian Volunteers Abroad und andere -, wurden dank der staatlichen Finanzierung zu großen Organisationen von Weltrang.
Diese goldenen Jahre, die bis Mitte der Achtziger andauerten, können als Zeit der toleranten Unterstützung der Geberstaaten für NGOs bezeichnet werden. Die staatliche Entwicklungshilfe stieg, und NGOs galten oft als alternative Möglichkeit, den guten Willen der Geber zu zeigen. NGOs konnten Gebiete und Menschen ansprechen, die staatliche Hilfsagenturen nicht erreichten. Und sie konnten in Ländern von relativ geringem politischem Gewicht die Flagge des Geberlandes hochhalten.
Es war für einige NGOs auch eine Zeit des politischen Reifeprozesses. Der Krieg in Biafra, der Unabhängigkeitskrieg in Bangladesh, die Befreiungskriege gegen den portugiesischen Kolonialismus und der Vietnam-Krieg warfen für die NGOs Fragen auf, ob und wie sie tätig werden, ob und wie sie Stellung beziehen sollten. Für jene, die tätig wurden und Stellung bezogen, hatte das manchmal Nachteile, Konflikte und die Kürzung der Hilfe der Geberstaaten zur Folge. Doch alles in allem wurden die NGOs durch die Auseinandersetzungen der siebziger Jahre und die staatliche Unterstützung stärker und klüger.
Die achtziger Jahre können aus verschiedenen Gründen als Periode der "Partnerschaft" zwischen Regierungen und NGOs gelten. Erstens wurden die NGOs nicht mehr als unbekümmerte Amateure angesehen. Einige hatten sich zu eindrucksvollen Entwicklungs-Organisationen entwickelt mit einer großen Zahl von Spendern, die auch Wähler waren. Mitte der achtziger Jahre war zudem offensichtlicher als je zuvor, dass die Entwicklungsförderung nach dem trickle down-Ansatz nicht funktionierte - wenigstens nicht so schnell wie geplant (der trickle down-Ansatz besagt, dass die Früchte eines industriellen Wachstums, auch wenn sie zunächst nur den bereits Privilegierten zugute kommen, nach und nach zu den Ärmeren "heruntertröpfeln" und die Kaufkraft breiter Schichten anheben; Anm. d. Red.). Staatliche und multilaterale Hilfsagenturen (wie die der UN), die Gebiete erreichen wollten, die Regierungen nicht erreichen konnten, begannen die NGOs als wirksamen und kostengünstigen Verteilungskanal anzusehen. Gleichzeitig führten in vielen armen Staaten die Strukturanpassungsprogramme zu einem erhöhten Bedarf an Wohlfahrtsleistungen. Und als der Gedanke der "Zivilgesellschaft" Anhänger gewann, passten die NGOs erneut ins Bild.
Die Art der staatlichen Unterstützung für NGOs wandelte sich in mehreren Schritten. Anfangs war sie mit sehr wenigen Bedingungen verbunden, und nur wenige Formulare mussten ausgefüllt werden. Dann kamen die stärker formalisierten Zuschussprogramme. Die Planung des Programms oder Projekts blieb in den Händen der NGO, aber sie hatte nun einige grundlegende Anforderungen der Regierung zu erfüllen - zum Beispiel, nicht mit Kuba oder den Befreiungsbewegungen in Südafrika zusammenzuarbeiten. Als die Regierungen dann zu schätzen begannen, was NGOs leisten konnten, ermutigten sie diese, auf zusätzlichen Gebieten tätig zu werden. Besondere Fonds wurden für spezielle Fälle geschaffen: für Mosambik nach dem Ende des Krieges, für die Philippinen nach der Diktatur von Marcos. Auch Themen-Fonds wurden eingerichtet, etwa für Gender- und Umweltprogramme, für Demokratie-Training und Friedensförderung. Diese Spezialfonds wurden oft in Zusammenarbeit mit NGOs entwickelt und brachten immer höhere Zuschussanteile: Statt dass der Staat die Mittel der NGO im Verhältnis Eins zu Eins oder Zwei zu Eins aufstockte, boten Regierungen an, 90 oder gar 100 Prozent der entstehenden Kosten zu übernehmen.
Nur begriffsstutzige NGO-Manager konnten übersehen, welche Chancen für das Wachstum ihrer Institution diese Fonds eröffneten. Aber damit begannen Regierungen, mehr Einfluss darauf zu nehmen, wo und wie NGOs arbeiteten - und das eher mit Hilfe des Zuckerbrotes als der Peitsche. Ende der achtziger Jahre waren Spezialfonds in vielen Geberländern die vorherrschende Form der staatlichen Unterstützung für NGOs.
Über die Zuschussprogramme hinaus war auch bei der Haltung der Geber zur Nothilfe eine deutliche Hinwendung zu NGOs zu verzeichnen. In den frühen neunziger Jahren wurde ein Viertel der Nahrungsmittelhilfe Großbritanniens über NGOs abgewickelt. 40 Prozent der Ausgaben Schwedens für Katastrophen- und Flüchtlingshilfe liefen über schwedische NGOs, und die Europäische Union (EU) gab 1991 dreimal mehr Geld für Nahrungs- und Nothilfe an NGOs als für Entwicklungsprojekte. Zwischen 1992 und 1997 waren ungefähr zwei Drittel des Budgets der US-Entwicklungsbehörde USAID für Katastrophen über NGOs vergeben - Nahrungsmittelhilfe noch nicht mitgerechnet. Auf dem Höhepunkt dieser Partnerschaften boten einige Regierungen NGOs Verträge über das gesamte Management staatlicher Programme und Projekte an. In den USA wurde das seit Jahren praktiziert, die Schweiz, Kanada und andere Länder zogen nach. So waren NGOs Mitte der neunziger Jahre für die Abwicklung großer Teile der gesamten Entwicklungs- und Nothilfe zuständig - für ein Viertel im Falle Norwegens und sogar ein Drittel im Falle der Schweiz und Schwedens.
Das führte schließlich zu Rivalität und Verwirrung im Verhältnis der NGOs zu den Agenturen der Geber. Es war immer vorausgesetzt worden, dass NGOs gute Arbeit leisteten, dass aber in jedem Fall das Hauptmotiv für ihre Förderung war, innenpolitische Unterstützung für die Entwicklungshilfe insgesamt zu schaffen. Der neue Wettbewerb veränderte das, und Evaluierung wurde zum neuen Motto. Zwischen 1991 und 1995 haben Schweden, Australien, Kanada, Dänemark, die EU, Finnland, die Niederlande, Norwegen und Großbritannien groß angelegte Evaluierungen der NGO-Arbeit durchführen lassen - vielfach zum ersten Mal.
Die Ergebnisse fielen insgesamt günstig aus. Doch das Overseas Development Institute fasste zum Beispiel die Einzelbefunde so zusammen: "Einem hohen Anteil der NGO-Projekte, die sich an die Armen wandten, lag nach unseren Befunden keinerlei Armutsanalyse auf der Ebene der Kommune zugrunde, und viele haben einige der Ärmsten nicht erreicht ... Selten findet man eine NGO, die nicht betont, sie sei Gender-Themen verpflichtet. Die Wirksamkeitsanalysen zeigen jedoch, dass eine große Zahl der NGO-Projekte weiterhin für Geschlechterfragen blind sind... Da die meisten Projekte der NGOs klein sind, können sie die natürliche Umwelt nur sehr wenig beeinflussen, sei es günstig oder ungünstig... Die Wirkungsstudien offenbarten einen hohen Anteil von Projekten, die sich finanziell nicht selbst tragen können." Und eine umfangreiche Auswertung von NGO-Evaluierungen aus sieben Industrieländern, der EU und fünf Entwicklungsländern kam 1997 nach ein paar hundert Seiten zu der abschließenden Zusammenfassung: "Es fehlen immer noch stabile und verlässliche Beweise für die Wirkung von Projekten und Programmen der NGOs."
In einer Zeit, wo die Mittel für Entwicklungshilfe schwinden, sind Schlussfolgerungen wie diese Musik in den Ohren derer, die infolge des Aufstiegs der NGOs in den achtziger Jahren angegriffen oder zurückgesetzt wurden. Gleichzeitig änderte sich zudem die Art, wie einige Regierungen ihre Arbeit verstanden: Ins Zentrum rückten "Resultate". Der Vorsitzende des Entwicklungshilfe-Komitees der OECD bemerkte in seinem Bericht von 1994 eine "wachsende Nachfrage der Parlamente, der Medien und der Öffentlichkeit, dass messbare Ergebnisse der Hilfe demonstriert werden". Und eine der ersten Initiativen der Regierung Clinton in den USA war die National Performance Review, eine Art Evaluierung der Regierungsarbeit, die zur Verabschiedung des weitreichenden Government Performance and Results Act (GPRA) durch den Kongress im Jahre 1993 führte.
Von einscheidenden Reformen bei den Regierungen war es nur ein kleiner Schritt zu der Forderung, die NGOs mögen ihrerseits grundlegene Reformen vornehmen. In einem Klima der Ergebnisorientierung war der Weg dahin klar vorgezeichnet: Man bestand darauf, dass sich die NGOs weit mehr auf die Resultate konzentrierten. Das muss an sich nicht schlecht sein. Doch der erzwungene Marsch von Inputs und Outputs hin zu Ergebnissen wurde bislang in Kanada, den USA, Neuseeland und Australien von großer Verwirrung und einigen Schmerzen begleitet. (Input sind die aufgewandten Mittel und Output die damit erworbenen unmittelbaren Leistungen - zum Beispiel neu gebaute Krankenhäuser und Straßen oder erteilte Unterrichtsstunden. "Ergebnisse" bezeichnet den Nutzen, etwa die Senkung der Sterblichkeit oder des Analphabetentums; Anm. d. Red.).
Teil dieses Problems ist, dass die Regierungen Schwierigkeiten haben zu erklären, was sie denn eigentlich mit Ergebnissen meinen. Wenn eine langfristige Wirkung angestrebt wird, ist dieses Problem sogar noch größer. Denn das Ergebnis stellt sich möglicherweise nicht während der Finanzierungszeit oder bis zum Ende des Projekts ein. Zum Beispiel mögen Verbesserungen auf dem Gebiet der Bildung ihre Wirkungen letztlich erst zeigen, wenn die Kinder nach mehreren Jahren das Schulsystem durchlaufen und verlassen haben und dann erfolgreich sind. Das veranlasst den Geber, nach Ersatzmaßstäben zu suchen, nach kurzfristigeren Ergebnissen. Dies kann bei einer strengeren Kontrolle der In- und Outputs enden - dem Gegenteil dessen, was beabsichtigt war. Statt mehr Vernunft zu schaffen, trägt die Orientierung auf Resultate alle Merkmale einer weiteren Modeerscheinung, ja vielleicht einer weiteren Beschäftigungstherapie in der Entwicklungshilfe.
Kurz: Was in den sechziger Jahren als einfaches Zuschuss-Arrangement zwischen Gebern und NGOs begann, hat sich in vielen Ländern über eine bedarfsorientierte Zuschuss-Methode zu einem Kontrakt-Ansatz (unter dem NGOs Dienstleistungsverträge mit staatlichen Stellen schließen) und schließlich zu einem starren, am Output orientierten Kontrakt-System (Output Contracting) entwickelt. Dieser neue Ansatz wird in den schlechtesten Fällen von Staatsbediensteten überwacht, die aus Angst vor ihren Vorgesetzten entschlossen sind, NGOs von dem, was sie einst attraktiv machte, umzuwandeln in Vertragsnehmer, Dienstleister und ausführende Beauftragte des Staates.
Viele NGOs haben damit kein Problem. Das internationale Netz von Care verfügte 1993 über mehr als 600 Millionen US-Dollar, davon mehr als drei Viertel aus staatlichen Mitteln, Dienstverträgen oder Nahrungsmittelhilfe. Organisationen wie diese werden "Subunternehmer im öffentlichen Dienst" (public service contractors) genannt, und es gibt keine Anzeichen, dass die Nachfrage nach ihren Diensten ins Stocken gerät. Von den größeren multinationalen NGOs des Nordens schaffen es einige, die Wünsche und Vorlieben eines Gebers gegen die eines anderen auszubalancieren und dadurch ein hohes Maß an Unabhängigkeit zu gewinnen. Manche sind zu riesigen Unternehmen geworden, und einige wenige (World Vision, Foster Parents Plan und Oxfam) sind nicht stark von der Finanzierung seitens des Staates abhängig.
Im Süden ist das Problem größer. Obwohl die Geber ständig fordern, dass NGOs nachhaltig sein müssen - das ist ihr Neusprech für "sich selbst finanzieren" -, können NGOs im Süden für Stiftungen, produktive Unternehmen oder Investitionen in den Aufbau einer örtlichen Trägerschaft für Mildtätigkeit kaum Hilfe bekommen. Einige NGOs haben herausgefunden, dass sich Mikrokreditprogramme bei gutem Management finanziell selbst tragen und sogar andere Verwaltungs- und Planungskosten decken können. Das erklärt zum Teil den Massenansturm auf Kleinkredite, die Mitte der neunziger Jahre als die Antwort auf die Probleme der Armen galten. Es spiegelt aber auch die Prioritäten und seltsamen Vorstellungen der Geber. Sie sehen nur bis zu den Rückzahlungsraten von 98 Prozent und sind blind für Ergebnisse, die in der Abfolge der Resultate deutlich später eintreten. So schallt es "Heureka", lange bevor es verlässliche Informationen darüber gibt, ob ein Darlehen profitabel und eine Investition nachhaltig ist, ob die Gewinne daraus der Frau zugute kommen, die das Geld geborgt hat, oder ob ein Kredit nur die bereits erdrückende Last der Verbindlichkeiten noch erhöht.
Da die staatliche Entwicklungshilfe sinkt, haben NGOs im Süden nach Ansicht vieler Beobachter grundsätzlich drei Möglichkeiten. Die erste ist es, zum willigen Subunternehmer des öffentlichen Dienstes zu werden, also Dienstleistungen für Geber und einheimische Regierungen auszuführen, wie es das Rote Kreuz heute in den Industrieländern tut. Die zweite Möglichkeit ist, zu verschwinden, weil das Geld aus dem Ausland ausbleiben wird und die meisten NGOs keine Mittel finden können oder werden, sich selbst zu finanzieren.
Ein dritter Gedanke scheint von der anschwellenden Beunruhigung über die Globalisierung angeregt: Wenn Unternehmen sich globalisieren können, warum nicht auch NGOs? Mit dem Internet steht ein wunderbares und preiswertes Medium für neue Arten der Vernetzung bereit. Für den US-Amerikaner Richard Falk hat in den achtziger Jahren mit den transnationalen sozialen Bewegungen zu Themen wie Umwelt, Frauen und Menschenrechte eine Art "globaler Bürgerschaft" ihren Anfang genommen. Ihr Wesen, so meint er, ist "mehr und mehr, ein bestimmtes politisches Bewusstseins auf transnationaler Ebene zu fördern... Amnesty International und Greenpreace sind für diesen transnationalen Kampfgeist beispielhaft."
Das mag sein. Aber als jemand, der eine NGO (Inter Pares in Kanada) gegründet und eine andere (den Canadian University Service Overseas von 1979 bis 1983) geleitet hat und der regelmäßig mit NGOs in Nord und Süd zusammenarbeitet, stelle ich immer eine einfache Frage, wenn ich eine kluge neue Idee höre: "Wer wird das bezahlen?" NGOs des Südens können sicherlich beginnen, zu Hause Geld zu sammeln. Vielleicht können sie etwas Einkommen mit Geschäften erwirtschaften. Doch zumindest in den nächsten zehn Jahren werden die meisten von ihnen wahrscheinlich stark von Gebern aus dem Norden abhängen (solange es noch welche gibt), wenn sie etwas Bedeutsames erreichen wollen. Das Problem dabei ist, dass die Geberstaaten und multilateralen Gremien Dienstleister wollen und nicht Organisationen, die die Erde umspannen, Einfluss ausüben und die globale Entwicklung gestalten. Und die NGOs des Nordens wollen diese Lösung auch nicht. Die größten hängen stark von Kinderpatenschaften und Nothilfemitteln ab, die zusammen drei Viertel ihres weltweiten Finanzeinkommens ausmachen. Auch ihnen wird wahrscheinlich die Forderung nach elektronischen Netzwerken von Mensch zu Mensch Probleme bereiten; dazu sind ja 3000 US-Dollar teure Computer nötig und Menschen, die Gehälter brauchen, um zu überleben.
Was tatsächlich den Globus zu umspannen beginnt, sind sieben oder acht transnationale NGOs, deren Zentralen in New York, Atlanta, Monrovia/Kalifornien oder London sind. Nur eine von ihnen - World Vision - hat begonnen, die Operationen im Süden in die Management- und Führungsstrukturen im Norden einzugliedern. Diese Form von transnationalen NGOs kann in Zukunft an Bedeutung gewinnen. Doch inwieweit sie Subunternehmer des öffentlichen Dienstes sein oder aber über Netze von Aktivisten Einfluss ausüben werden, ist eine ganz andere Frage. Es könnte die eigentliche Frage sein: Können die NGOs des Nordens, die viel Geld haben, sich in etwas anderes verwandeln?
Der größten Anforderung stehen aber vermutlich die NGOs des Südens gegenüber. Selbst wenn sie in der Lage wären, sich selbst zu finanzieren, würde ihre Trennung von den früheren Förderern aus dem Norden vielleicht gar nicht der Entwicklung dienen. Denn wenn es den NGOs wirklich darum geht, werden sie einsehen, dass Entwicklung auf breiter Basis nicht von Hilfe, Projekten oder der Arbeit der NGOs in Gang gesetzt wird. Das alles kann helfen, aber es genügt nicht. Die globale Entwicklung wird zum großen Teil von der Bereitschaft des Nordens abhängen, ernsthaft über Fragen des Handels, die Rohstoffpreise, das Schwinden natürlicher Ressourcen, die Umweltzerstörung und über Konsumstile zu diskutieren. Dazu werden die Regierungen des Nordens nur bereit sein, wenn das von der Bevölkerung mitgetragen wird, und das ist gegenwärtig nicht der Fall. Die NGOs des Nordens könnten dazu beitragen, das zu ändern, doch sie werden aus dem Süden dazu gedrängt und dabei unterstützt werden müssen.
NGOs des Nordens und des Südens müssen sich nicht von Projekten oder Geld verabschieden. Sie müssen aber ihre Beziehungen zueinander so ändern, dass diese über Geld hinausreichen. Das ist möglich. Neue Organisationen des Südens wie Social Watch in Uruguay, Focus on the Global South in Thailand und das Third World Network in Malaysia praktizieren es bereits. Die Mehrzahl der NGOs von diesem neuen Ansatz zu überzeugen, wird eine der wichtigsten Aufgaben des neuen Jahrhunderts sein.
aus: der überblick 03/2001, Seite 22
AUTOR(EN):
Ian Smillie:
Ian Smillie lebt als entwicklungspolitischer Berater und Autor in Ottawa, Kanada. Er arbeitet zur Zeit mit einer kanadischen NGO zur Rolle von Diamanten in Kriegen in Afrika. Sein Artikel ist zuerst englisch erschienen unter dem Titel "NGOs in the New World Order" in: Jim Freedman (Hrsg.), "Transforming Development: Foreign Aid for a Changing World", University of Toronto Press 2000. Er erscheint hier gekürzt mit freundlicher Genehmigung des Verlags.