NEPAD: Partnerschaft zwischen Panafrikanismus und globalem Markt
Die »Neue Partnerschaft für Afrikas Entwicklung« (NEPAD) hat sich Eigenverantwortlichkeit und Demokratie auf die Fahnen geschrieben. Das kam bei den Industrieländern gut an. Obwohl beide Seiten diesen Neuansatz weiter beschwören, fällt die Bilanz der ersten vier NEPAD-Jahre ernüchternd aus. Weder folgten den hehren Worten zur demokratischen Verantwortung entsprechende Taten, noch sind neue Entwicklungswege erkennbar.
von Henning Melber
Abuja-Pretoria ist die Achse, ohne die Afrikas Wirtschaft nicht vorankommen kann. Nigeria und Südafrika sind die beiden größten Volkswirtschaften des Erdteils südlich der Sahara. In den letzten zehn Jahren mauserten sie sich vom früheren Paria-Status zu international respektierten Staaten mit regionaler Führungsrolle. Die beiden Länder sind Aushängeschilder für ein demokratisch gewandeltes Afrika, und das nigerianische und südafrikanische Staatsoberhaupt bewegen sich als Sprecher für den Kontinent auf dem internationalen Parkett. Diese Vorzeigerolle nutzten sie, um bei der Suche und Bestimmung eines Standortes für eine gemeinsame afrikanische Politik neue Akzente zu setzen. Nicht zuletzt ihrem Drängen ist es zu verdanken, dass jene Blaupause von der New African Initiative (NAI), die ab Juli 2001 mit dem Segen des Gipfeltreffens der Organisation der Afrikanischen Einheit (OAU) in Lusaka umlief, ab Oktober 2001 schließlich als die The New Partnership for Africa's Development (NEPAD), die neue Partnerschaft für Afrikas Entwicklung, angepriesen wurde. Dieser reklamiert in Paragraph 48 recht unbescheiden und selbstbewusst, ein neuer Rahmenplan für die Zusammenarbeit mit dem Rest der Welt zu sein. Der Plan sollte auf eine von den Menschen Afrikas durch freien Willen und eigene Initiative festgelegte Tagesordnung für die Selbstbestimmung ihrer Zukunft gründen.
Von Beginn an zielte die Werbestrategie der NEPAD vor allem auf die einflussreiche Außenwelt, insbesondere die Industriestaaten der »Organisation für Entwicklung und Zusammenarbeit« (OECD). Im August 2001 nahm der G8-Gipfel der Staatschefs der acht wichtigsten Industrienationen in Genua die von Südafrikas Präsident Thabo Mbeki und seinem Team vorgetragene Initiative mit offenen Armen auf. Immerhin zeigte sich in den Formulierungen von NEPAD in punkto Demokratie, Menschenrechte und »guter Regierungsführung« ein von afrikanischen Staatsoberhäuptern bis dahin kaum gezeigtes Engagement. NEPAD erweckte den Eindruck, ernsthaft die Einhaltung beziehungsweise Einführung politischer Mindeststandards demokratischer Gesellschaftsordnungen betreiben zu wollen. Es schien als könne sich damit die reklamierte Eigenverantwortung für Afrikas Gegenwart und Zukunft handfest in die Tat umsetzen lassen.
Ernüchterung stellte sich ein, als NEPAD gegenüber der zunehmend repressiven Regierungspolitik in Simbabwe passiv blieb (vergl. »der überblick« 1/2003). Als die Wahlen im März 2002 mit Hilfe von Einschüchterung und Gewalt so offenkundig manipuliert wurden, hatten viele mit einer entsprechend verbindlichen Reaktion auf den Betrug gerechnet. Aber den hehren Worten im NEPAD-Dokument folgten keine Taten. Die NEPAD-Vereinbarung hatte die Illusion geweckt, nun würde das Schutzschild staatlicher Souveränität demontiert, hinter dem sich korrupte Despoten schon allzu lange verschanzt hatten. Doch wehrten die maßgeblichen NEPAD- Protagonisten in der Folge zum Teil vehement jegliche Versuche ab, aus dem im Dokument formulierten Grundverständnis einen Handlungsbedarf in Sachen Simbabwe abzuleiten. Insofern ist die von Zynikern hinsichtlich des Kürzels vorgeschlagene neue Lesart nicht ganz unberechtigt: Wie ein Leserbriefschreiber in der südafrikanischen Wochenzeitung Mail & Guardian mutmaßte, übersetzt sich NEPAD letztlich doch nur wieder mit "New Extension of Privileges for African Dictators", neue Erweiterung der Privilegien afrikanischer Diktatoren.
Viel Aufhebens wurde um die von der NEPAD angekündigte Institutionalisierung eines African Peer Review Mechanism (APRM) gemacht, eines Verfahrens, das die Regierungsführung in afrikanischen Ländern bewerten soll. Ursprünglich war es auch mit politischer Kontrollbefugnis versehen. Mit der Zeit wurde das Mandat jedoch immer mehr auf die Auswertung der best practices, also von Praktiken vor allem in der Wirtschaftspolitik, die zur Nachahmung empfohlen werden, reduziert und so die anfängliche Bereitschaft zu politischen Interventionen heruntergespielt. Dieser Wirtschaftspragmatismus ist deutlich an der Zusammensetzung des sechsköpfigen Panel of Eminent Persons abzulesen, berufen in der zweiten Jahreshälfte 2003. In diesem Gremium sitzt Chris Stals, südafrikanischer Finanztechnokrat, der noch zu Apartheidzeiten Gouverneur der südafrikanischen Zentralbank war und für seine Empfehlungen wohl aus dieser Zeit schöpfen muss. Er arbeitet Seite an Seite mit Adebayo Adedeji, dem früheren Leiter der Economic Commission for Africa (ECA). Der ist jetzt unter anderem als Berater des nigerianischen Staatschefs Olusegun Obasanjo tätig und war maßgeblich am Entwurf des Lagos Plan of Action beteiligt, eines afrikanischen Entwicklungsplans für die Jahre 1980 bis 2000, der sowohl von den Staatschefs als auch von den Gebern nicht ernst genommen wurde.
Die »neue Gemeinsamkeit« wird von den daran unmittelbar Beteiligten überhaupt nicht problematisiert. Adebayo Adedeji nahm zur Jahresmitte 2004 an einer Konferenz in Südafrika teil. In seinem Referat betonte er die Rolle der Menschenrechte für eine Entwicklungsstrategie. Auf Chris Stals angesprochen, bekräftigte er dessen Kompetenzen für das Amt mit dem Hinweis darauf, dieser habe seinem Land einen überaus qualifizierten Dienst in äußerst schwierigen Zeiten erwiesen. Ein Schelm, wer Böses dabei denkt, was Zusammensetzung und Denkart heutiger nachkolonialer Eliten Afrikas betrifft.
So wurde aus dem anfänglich als NEPAD -Kontrollinstrument konzipierten Gremium eher ein zahnloser Tiger, vor dem diejenigen Vertreter aus den Reihen der Afrikanischen Union (AU), die NEPAD zunächst sehr skeptisch ansahen, keine Angst mehr zu haben brauchen. Sie hatten sich von Anfang an jeglicher Form der Einmischung in ihre inneren Angelegenheiten aus guten – oder besser gesagt schlechten – Gründen vehement widersetzt. Der APRM ist nun ganz nach ihrem Geschmack, denn er wurde umfunktioniert zu einem hilfreichen Beratungsinstrument für die Wirtschaftspolitik. So hatten sich schon Ende des Jahres 2004 über 20 afrikanische Staaten freiwillig bereit erklärt, sich einer Untersuchung zu unterziehen, denn deren Ergebnisse versprechen ja mittlerweile weitgehend folgenlos zu bleiben.
Wer sich aber zu solch einer Untersuchung bereiterklärt, kann eher auf entwicklungspolitische Unterstützung seitens der OECD-Staaten hoffen. Das lässt sich aus dem bemerkenswert offenen afrikanischen Jahreswirtschaftsbericht 2002/2003 des OECD Entwicklungszentrums und der African Development Bank ableiten. Nachdem sich der G8-Gipfel in Genua von der NEPAD-Initiative so angetan gezeigt hatte, wurde Uschi Eid zur Afrika-Sonderbeauftragten des Bundeskanzlers Gerhard Schröder befördert, hauptberuflich ist sie Staatssekretärin im Bundesministerium für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ). Frau Eid warnte schon zur Jahresmitte 2003, dass all jenen Ländern, die sich dem peer review verweigern, Nachteile entstehen werden. Solch ausdrückliche Verquickung zwischen politischem Wohlverhalten und wirtschaftlicher beziehungsweise entwicklungspolitischer Zusammenarbeit vertiefte das Misstrauen derjenigen, die in NEPAD nur eine neue Verpackung für alte Abhängigkeitsverhältnisse witterten und darin eine neue Form der Erfüllung von Auflagenpolitik mittels vorauseilenden Gehorsams vermuteten.
Für solche Kritiker handelt es sich bei der NEPAD um des Kaisers neue Kleider. Dass diese Initiative mehr Demokratie fordert, sehen sie nicht als neuen Gesellschaftsvertrag zwischen Staat und Bevölkerung an. Vielmehr erscheint sie den Gegnern als Recycling der alten, von den internationalen Finanzinstitutionen verordneten politischen Konditionalitäten unter nun angeblich afrikanischer Flagge. Deshalb verwarfen zahlreiche Vertreter afrikanischer nichtstaatlicher Organisationen die NEPAD bereits früh als technokratisches Regelwerk im Interesse der Eliten beziehungsweise als Imperialismus-Ersatz und brandmarkten ihn als heimische Version des so genannten Washington Konsensus1) von 1989.
Genährt wird solcher Verdacht durch die nahezu euphorische Reaktion, mit der die NEPAD von den OECD-Ländern und insbesondere der G8 aufgenommen wurde. Auch der Pragmatismus, mit dem Vertreter staatstragender afrikanischer Institutionen die Kollaboration betrieben, trug zur Skepsis bei. Allerdings werden Verschwörungstheorien seitens der Kritiker und der Argwohn, da werde konspirativ gearbeitet, wohl der um einiges komplizierteren und komplexeren Realität kaum gerecht.
Der Grad der Zustimmung der G8 war vielmehr ein verlässlicher Indikator dafür, wie sehr die NEPAD-Programmatik deren Bedürfnissen und Interessen zu Beginn des 21. Jahrhunderts entsprach. Der G8-Gipfel im kanadischen Kananaskis verabschiedete einen Afrika-Aktionsplan, der schon im Jahr zuvor beim Treffen in Genua angeregt worden war. Er betont die künftige Präferenzpolitik gegenüber den NEPAD-Koalitionspartnern ausdrücklich. Mehr als die Hälfte aller neuen Gelder sollte in jene afrikanischen Länder fließen, die gerecht regieren, in die eigene Bevölkerung investieren und wirtschaftliche Freiheit fördern. Dabei war bei den G8-Staaten jedoch wenig Bereitschaft zu erkennen, ihrer ideellen Rhetorik auch entsprechende Zahlungen folgen zu lassen. Als »heiße Luft um einen skandalösen Nicht-Aktionsplan« kritisierte der Direktor der Abteilung für Gerechtigkeit und Frieden der südafrikanischen Katholischen Bischofskonferenz, Neville Gabriel, die G8- Verlautbarungen in einem Kommentar in der südafrikanischen Wochenzeitung Mail & Guardian. Ganz im Gegensatz dazu kehrte der südafrikanische Präsident mit einer geradezu triumphierenden Erfolgsmeldung nach Hause zurück, die er gerade rechtzeitig zum anstehenden letztmaligen OAU-Gipfeltreffen in Durban verkünden konnte. Bei dieser Versammlung wurde die Organisation in Afrikanische Union (AU) umbenannt und erkannte die NEPAD ganz offiziell als integralen Teil der AU-Programmatik an. In seinem »Brief des Präsidenten« – den Thabo Mbeki als Teil eines elektronischen Wochenrundbriefs des ANC verschickt – maß er dem Afrika-Aktionsplan eine enorme Bedeutung bei. Er behauptete, die G8-Verlautbarung von Kananaskis gehe als entscheidendes Moment in die Geschichte des Evolutionsprozesses Afrikas und der Geburt eines ausgeglicheneren Systems internationaler Beziehungen ein. Im historischem Sinne stehe Kananaskis für das Ende der kolonialen und neokolonialen Epoche.
Solche und ähnliche Erfolgsmeldungen haben seit Beginn der NEPAD-Initiative System. Sie zielen offensichtlich darauf ab, die Wankelmütigen davon zu überzeugen, dass eine Teilhabe an dem Arrangement nur gewinnbringend sein könne. Und tatsächlich wurde die Initiative letztlich innerhalb kürzester Zeit zum offiziellen Bezugspunkt internationaler Kooperation. Entscheidend war, dass die AU die NEPAD als integralen Bestandteil der neuen Politik der afrikanischen Staatengemeinschaft annahm. Vor allem aber hat zur Bedeutung der Partnerschaft beigetragen, dass die Vollversammlung der Vereinten Nationen sie als allgemeines Rahmenwerk ansieht, innerhalb dessen sich die internationalen Entwicklungsbemühungen für Afrika zu positionieren haben. Südafrikas Präsident zog aus dem Erfolg dieser Bemühungen nicht zu unrecht den Schluss, dass es sich bei der NEPAD nunmehr um das faktische politische Rahmenwerk für Afrika handle. Selbst das magere Ergebnis des G8-Gipfeltreffens im französischen Evian 2003 vermochte Mbekis Optimismus nicht erkennbar zu dämpfen. Aus der Perspektive Afrikas, so Südafrikas Präsident wiederum in seinem wöchentlichen Rundbrief, müsse das fortdauernde Engagement der G8, mit den Partnern für Entwicklung zusammenzuarbeiten, begrüßt werden.
Ähnlich positive Verlautbarungen wurden sogar noch nach dem ernüchternd knappen Mittagsmahl verbreitet, zu dem die NEPAD-Vertreter beim US-amerikanischen G8-Gipfel 2004 in Georgia in letzter Minute und eher pro forma geladen waren. Trotz der Statistenrolle bedankte sich Südafrikas Staatsoberhaupt artig für die Gastfreundschaft. Den flüchtigen Austausch verkaufte er als weitere Bestätigung dafür, dass die Partnerschaft zwischen Afrika und der G8 den Erwartungen der Millionen von Afrikanern und den Bürgern des entwickelten Nordens gerecht würde. Angesichts solch verblüffender Schönfärberei stellt sich die Frage nach den eigentlichen Interessen, die zu einer solchen (Fehl- )Beurteilung führen. Sie deckt sich mit dem ungebrochenen Willen aus Kreisen der G8-Staaten, ungeachtet aller Zweifel an der »Erfolgsstory NEPAD« vorerst festzuhalten. Trotz aller Enttäuschungen wird weiterhin so getan, als ob es sich dabei um eine geradezu revolutionäre Errungenschaft handeln würde. In ihrer Rede vor der Generalversammlung der Vereinten Nationen in New York Mitte Oktober 2004 klassifizierte Uschi Eid die NEPAD ganz in diesem Sinne als »wegweisende Reformstrategie für den Kontinent« und endete mit der Prognose: »Mit NEPAD und dem G8-Afrika-Aktionsplan haben wir die Basis, um die Herausforderungen in Afrika gemeinsam anzugehen. Nie waren die Möglichkeiten besser als heute. Dass die Reformkräfte in Afrika die anstehenden Herausforderungen entschlossen angehen, macht mich zuversichtlich, dass Afrika politisch wie auch wirtschaftlich weiter erstarken wird. Deutschland ist stolz, an diesem Unterfangen als Partner mitzuwirken.« Das erinnert an die Sprüche aus der kommerziellen Werbung: »Nie war er so wertvoll wie heute...« und provoziert die Frage, welches – jenseits ihrer jeweils eigenen Interessen – die Gründe für die Koalition zwischen Politikern Afrikas und solchen anderswo sind (sofern es überhaupt solche anderen Gründe geben sollte).
Schon ab Jahresbeginn 2002 – und damit vielleicht allzu vorschnell – begannen afrikanische nichtstaatliche Organisationen und Intellektuelle mit ihrer vehementen Kritik an der NEPAD. Sie attackierten – um nicht zu sagen diffamierten – das Bündnis als Ausverkauf durch neo-liberal orientierte Eliten auf Kosten der Bevölkerungsmehrheiten. Aus heutiger Sicht kann diese Kritik möglicherweise als self-fulfilling prophecy verstanden werden, als eine Voraussage, die sich selbst erfüllt. Trotzdem ist es mittlerweile an der Zeit, die Initiative jenseits einer Portion guten Willens und eines dementsprechenden Vertrauensvorschusses im Lichte der bisherigen (Nicht-) Entwicklungen zu hinterfragen.
Bislang sind die Ergebnisse der NEPAD eher bescheiden geblieben, eine Umsetzung der ambitionierten Pläne in handfeste Entwicklungsprojekte ist kaum zu erkennen. Auch gibt es kaum Anzeichen einer Neugestaltung der wirtschaftlichen Beziehungen und der politischen Kultur. Das NEPAD-Sekretariat operiert am ehesten als Lobby, deren Mitglieder Konferenzen abhalten und besuchen. Nach deren Wunschdenken soll NEPAD eine Renaissance herbeiführen (wie immer die auch geartet ist). Derzeit jedoch ist NEPAD von dem im Vertrag formulierten Anspruch weit entfernt. Es gelang nicht, die tief verankerten ungleichen Beziehungen in der Weltgesellschaft und die damit verknüpften Privilegien für paktierende Eliten in Wirtschaft und Politik zu ändern.
Die neue Vision politischer und wirtschaftlicher Erneuerung in Afrika, der afrikanischen Renaissance, müsse den globalen, wettbewerbsorientierten Markt als Ausgangspunkt nehmen. Darauf machte der südafrikanische Finanzminister Trevor Manuel bereits im Dezember 1998 in seiner Rede bei einer Veranstaltung der Deutschen Stiftung für Internationale Entwicklung (DSE) aufmerksam. Das hört sich nach allem anderen an als einer Alternative für die Mehrheit der marginalisierten Bevölkerung des Kontinents. Vielmehr ist NEPAD wohl am ehesten als ein pragmatischer Pakt diverser Seilschaften zu verstehen.
Solch ernüchternde Zwischenbilanz verführt zu neuen Deutungsversuchen des Kürzels. Ergänzend zur Originalversion und dem bereits zitierten Vorschlag des Leserbriefs im Mail & Guardian böte sich zum Beispiel die folgende weitere Variante an: »New Efforts to Perpetuate Africa's Dependency«, also neue Anstrengungen, Afrikas Abhängigkeit zu bewahren.
1) Mit dem »Washington Consensus« wurde 1989 vereinbart, einen Wirtschaftsaufschwung in Lateinamerika auszulösen. Die vereinbarten Maßnahmen der betreffenden Staaten zielten insbesondere auf Liberalisierung, Deregulierung und Privatisierung, disziplinierte Haushaltsführung sowie verbesserte Rechtssicherheit.
aus: der überblick 01/2005, Seite 63
AUTOR(EN):
Henning Melber:
Dr. Henning Melber ist Forschungsdirektor des »Nordiska Afrikainstitut« in Uppsala, Schweden und einer der Vize-Präsidenten der »European Association of Development Research and Training Institutes« (EADI).